张兆裕

荒政是古代農業社會中國家經濟政策的一部分，它與農政緊密相連但重點并不相同，也與恤政（社會保障）關注的重點有所區別。因此，本文關注的明代及其前各代的荒政，是指政府制定的在災害發生之時的各項救災的公共政策。

如果稍加注意，就可以知道這樣的事實：明代的荒政與傳統荒政有著密切的關係，顯示出一種明確的連續性。而這種連續性，又不只明代之於其前各代如此，它是我國古代荒政歷史中的一個明顯特點。同時，也可知道：包括明代在內的傳統荒政的基本內容在先秦時期已經出現，先秦荒政為秦漢以後的荒政建設奠定了堅實基礎，使後者站在高起點上。

但連續性和高起點，並不僅僅意味着後世荒政與其前荒政的繼承上，還表現為後世對既有荒政的完善上。明代的荒政也是如此。因此本文一方面對明代之前荒政的內容加以介紹，另一方面探討明代荒政在大的方面對傳統荒政的因革完善。完善不僅包括創新，同時也包括舍棄，它是一個調整的過程。

多年來，關于先秦以來歷代荒政的研究，已有很多優秀成果問世，這為本文的研究和敘述提供了極大的便利。關于這些成果，研究者已進行過綜述和總結[i]，本文限於篇幅，只在文中涉及相關內容時加以介紹。

                       一、傳統荒政建設述要

總體而言，明代的荒政建設對傳統荒政的繼承多於創新。這是因為，歷代在救災實踐中所摸索出的經驗日漸豐富，一方面提供了更多的可選擇的經驗，另一方面留給明代的政策上的創新空間已經非常有限。而這樣的局面，又不是只有明代荒政在面對[ii]。

事實上，秦漢以後的荒政一直是在高起點上發展的。這個起點，由先秦時期所積累的救荒經驗及相關的荒政建設成就所奠定。而《周禮》最集中地反映了這些經驗和成就。

（一）《周禮》中的“十二荒政”

明人言荒政，往往從《周禮·地官·大司徒》的“十二荒政”講起，並給予極高評價，“觀‘荒政’，則先王之慮民可謂至詳，而其恤窮可謂至切矣”[iii]獲得這樣高評價的《周禮》，要不對後世產生影響幾乎沒有可能，秦漢以后二千多年的荒政史也證明了這一點。因此，觀察中國古代荒政的步伐，了解《周禮》所記錄的荒政是必要的。

必須明確的一點是，《周禮》所記錄的荒政并不僅限于十二種救荒手段，而是還包括許多其他內容的一個完整的系統。對此宋呂祖謙早已指出：“《周禮》之書，六官分職，合之則有總，散之則有所司，其闗節脈理皆自相應。只去《大司徒》上看，未盡，若徧考六官，則荒政秩序可見。”[iv]宋代是最早對荒政理論進行總結的時代，因此宋人的眼光是獨到的。

那么《周禮》“十二荒政”，包括些什么內容？《周禮·地官·大司徒》言：“以荒政十有二聚万民：一曰散利，二曰薄征，三曰缓刑，四曰弛力，五曰舍禁，六曰去几，七曰眚礼，八曰杀哀，九曰蕃乐，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盗贼。”[v]古人對十二荒政的解釋甚多，我們這里只引用丘濬在《大學衍義補》中的疏注，書中的解釋是：一，散其所積；二，輕租稅；三，凶年犯法者多，緩之，恐致變；四，息繇役；五，舍山林川澤之禁；六，闗市不幾察；七，凡有禮節，皆從減省；八，凡行喪禮，皆從降殺；九，閉藏樂器；十，不備禮而昏娶；十一，求廢祀而修之；十二，饑饉盜賊多，嚴刑以除之。[vi]對比之後可知，《大學衍義補》的疏注綜合了其前的觀點，是可靠的。

十二荒政中，除去“眚禮”“殺哀”“蕃樂”“多昏”等後世較少運用外，其他如“緩刑”“弛力”“去幾”“索鬼神”“除盜賊”等，皆為後世救災中的重要手段。而散利、薄征更是荒政最基本的手段，呂祖謙說“此兩者荒政之始。散利，是發公財之已藏者；薄征，是減民租之未輸者。已蔵者既發之，未輸者又薄之，荒政之大綱既舉矣”[vii]，顯然，《周禮·大司徒》已建構起了中國古代荒政的基本框架。

正如宋人所指出的那樣，十二荒政僅僅是這個框架的核心部分，是救災的綱領，而《周禮》中記錄的其他措施還有很多，這些措施與十二荒政共同建構起一個完整的救災系統和運行機制。

首先，備荒之政已經建立。《周禮·地官·遺人》載：“遺人掌邦之委積，以待施惠……縣都之委積，以待凶荒”。可見，在遺人所掌管的倉儲系統中，專門用於救荒目的的倉儲已經出現。《地官·倉人》又載：“若榖不足，則止餘法用。有餘，則藏之，以待凶而頒之。”則倉儲的管理由倉人具體負責。因此有古人猜測“《司徒·荒政》所以‘散利’，或者取具于此歟？”[viii]也就是說，正是有了這樣的倉儲，大司農所負責的“散利”才有了實施的條件。後世視救灾仓储的建立和管理为备荒要术，而《周禮》中已明確記載了有關的情況。

其次，制定了相關的標準，根據不同的情況，采取不同的救荒措施。

《周禮·地官·大司徒》言：“大荒大札，則令邦國移民、通財、舍禁、弛力、薄征、緩刑。”所謂“大荒大札”，是指具體的受災程度而言。《地官·士師》載：“若邦凶荒，則以荒辯之法治之，令移民、通財、糾守、緩刑。”即士師具體負責辨別工作，以及相應的救荒措施的執行。對于“荒辯之法”，注疏家各有所見，宋王與之引劉迎的話說：“荒辯之法，所以别其荒歲之輕重，而知其中年、凶年、無年，欲為移民、通財、糾守、緩刑之備。使凶札而無辨，安知‘食二鬴’與‘不能人二鬴’者哉？”[ix]我們采用的就是劉迎的觀點。據此，當時是有確定受災程度標準的。

劉迎提到的“食二鬴”與“不能人二鬴”，也與災荒程度的判斷有關。《周禮·地官·廩人》載：“凡萬民之食食者，人四鬴，上也；人三鬴，中也；人二鬴，下也。若食不能人二鬴，則令邦移民就榖，詔王殺邦用。”這段話很明确地指出，二鬴是當時所認可的最低食物保障線，如果低于此線，就可視為凶年，必須采取措施。這實際是更為具體化的標準。因此從廩人的工作內容判斷，也可以得出與上述相同的結論。後世一直將標準化和量化作為評價一項制度是否完善的標志，而《周禮》中所記錄的荒政是不缺乏標準和量化方面內容的。

我們注意到，在上述《周禮》的記述里，多次提到“移民”之法，此法即《廩人》所言之“移民就榖”。後世也稱之為“移民就粟”、“移民就食”等，這是自先秦以后救荒措施里的經常運用的手段。儘管《大司徒》十二荒政中沒有將其列入[x]，但《周禮》的記錄以及先秦其他典籍的記載，表明此法在當時曾廣泛采用。

其三，建立起相關的運行機制。前述大司徒、遺人、廩人、士師，各有所司，共同在救荒上發揮作用，表明當時從備荒、災荒認定到救荒已經具有相應的機制。丘濬認為這是當時達到良好救荒效果的保證[xi]。

但這些也只是這個機制中的一部分，根據《周禮》記載，小行人、司市、司救等，他們的職責均與救荒有關[xii]。又，在《大司徒》的十二荒政中，“薄征”是位列第二的救荒手段，這項工作具體由何人負責，又是如何進行的？《周禮·地官·司稼》言：司稼“巡野觀稼，以年之上下出斂法。掌均萬民之食，而賙其急，而平其興。”鄭玄說：“斂法者，豐年從正，凶荒則損。若今十傷二三，實除減半。”[xiii]即由司稼來判斷年成的好壞，定出貢賦的標準，豐年按照原來確定的標準收取，而災年則減免。從這裡可知，荒政的落實，是有相應的機制的。

附帶要說的是，除《周禮》的記載外，先秦時期在救荒實踐中出現的其他幾種手段也非常值得關注。一是勸分，按《左傳》載，春秋時“勸分”一詞就已出現，並在實踐中被采用[xiv]。二是以工代賑，據載，晏子在齊國曾使用此法救荒[xv]。三是平糴之法，李悝在魏國變法中，按照不同的年景，豐年糴榖，災年糶出，以此平抑糧價，救濟災荒[xvi]。四是粥賑，齊國災荒時，黔敖以此法救濟饑民[xvii]。這四種救荒手段對後世均影響巨大，並在運用中得到發展，其中勸分和粥賑被視為救荒最基本的方法。

要之，按照《周禮》所記，一旦災荒出現，救荒的任何一個環節都有相應的對策和責任者，他們視情況采用所需救荒手段。從制度設計而言，這一套系統是完善而周密的。同時，《周禮》所記錄的各種救荒手段，不僅符合當時之社會需要，也為後世效仿、運用。時代的變遷，使後世的救荒體系與《周禮》有了不同，但其構建體系所運用的思路並無不同，而《周禮》所記載的散利、薄征等多種救荒手段，後世更是極少有超出者。

一些研究者認為，由于《周禮》成書於戰國，其所記錄的荒政有作者的理想和設計成分，並未完全在現實中落實[xviii]。其觀點不為無據，但我們認為，一方面是否有理想和設計的成分在內，以及是否落實，并非問題的重點。另一方面限于資料，人們對先秦很多事實的了解并不充分。即如後世十分關注的報災之制，以往據史籍僅可追述到漢代，但睡地虎秦簡的出現，使人們知道至遲在戰國時的秦國已有完備的雨澤奏報制度[xix]。換言之，重要的是《周禮》荒政內容本身的價值，更何況這內容的來源，又不是僅以“設計”可以了得的。

因此，《周禮》在荒政建設上留給後世的財富十分豐富，為後世確立了一個非常高的起點。而具有這樣的起點，是中國古代荒政除連續性之外的又一個明顯特點。

（二）秦漢以後荒政的要點

觀察明代荒政，還需要了解在先秦的基礎上，秦漢至明代一千多年間的荒政是如何前行的？關于古代荒政史，李向軍、陳樺、劉宗志等都進行過總結[xx]，而事實上，對于這樣一個長時段的恰當總結是非常困難的，拋開每個人的觀察角度，即以史料言之，唐宋以前我們從史籍中所能獲得的荒政信息是有限的，十分具體的更少，而宋以後資料的增多，使人們的總結有了更多的依據，對荒政的觀察也更加深入。在這樣的背景下，一是使總結往往帶有較多的主觀色彩，二是容易造成對後世荒政建設水平評價過高。但是，任何總結都是有積極意義的，都會使人們的認識不斷加深，直到基本接近於荒政進程的真實。

認識秦漢以後荒政的情況，首先應該明確兩點，其一，這個時段的荒政建設是在封建中央集權背景下展開的，許多荒政內容的完善因集權需要而進行，將救荒的決策權收歸朝廷，帶有濃厚的“唯上”色彩。這個背景，是後世荒政建設的重要動力。其二，秦漢以後的社會逐漸由豪民社會轉向為富民社會，無論是豪民還是富民，都在社會各方面發生著重要影響。這個背景，使荒政中眾多政策直接為調動他們的救荒積極性而設立，荒政建設的內容出現一定的變化，更加多元。

與《周禮》及先秦荒政比較，秦漢以後荒政建設有這樣幾點比較突出的變化，也可以看作是其特點。

一是備荒倉儲的多樣化。李悝的平糴法在漢代的運用，就是常平倉的建立。西漢宣帝五鳳四年（公元前54年）大司農中丞耿壽昌奏立常平倉，由政府出資“以榖賤時增其賈而糴，以利農，榖貴時減賈而糶。”[xxi]但漢代常平倉“只在於運用市場供求規律的作用以穩定榖物價格，同時也為了保證北方邊郡榖物的供應”[xxii]，調節糧價一直是其主要功能，至唐代常平倉出現用于荒年賑貸的情況[xxiii]，宋以後救荒成為其職能之一。故唐以前常平倉還不能看作是備荒專用倉儲。常平倉之外，專門用於備荒的倉儲，是始建於隋代開皇五年（公元585年）的義倉：收穫之日，各州百姓及軍人量力交納粟麥，於本社會造倉存貯，由社司掌管，遇有歉收饑饉，“即以此榖賑給”[xxiv]。義倉是中國古代影響最深遠的救荒倉儲。南宋孝宗乾道七年（1171年）朱熹又用義倉遺義，於崇安縣以官府常平米之息米為倉本，儲糧於各社，稱為社倉，用于荒年救濟[xxv]。宋代具有救荒功能的倉儲還有惠民倉、廣惠倉、平糴倉、豐儲倉等。入明後，救荒倉儲除傳統的義倉、社倉，還新創預備倉、濟農倉。《周禮·遺人》所掌之倉中，已有救荒專用之倉，且建置於縣都[xxvi]，因此義倉、社倉及預備倉不能算作大的創新，但管理上，義倉等由民間管理，尤其是義倉的倉本也出自民間，民間力量的介入，這又是與先秦不同之處。

二是救災的針對性逐漸加強。秦漢以後救荒手段得以細化和完善的過程中，救荒的針對性也逐漸加強。從這層對應關系上說，救荒手段的細化和完善未嘗不是針對性的需要。救荒針對性加強的表現包括對災民的劃分以及對受災程度的區別。根據災民受災情況采取分別救助在先秦就開始了[xxvii]，而對災民中貧弱者的重點救助至遲在漢代已經成為基本原則。如東漢和帝永元十二年（公元100年）“舞陽大水，賜被水災尤貧者榖，人三斛”[xxviii]，救助重點的傾斜在漢以後被延續，並進一步細化，唐宋元明重點救助貧下戶成為共同的表現[xxix]。其中如宋代，分戶等為五，救災時如果不分等第，籠統賑濟，則要受到懲罰[xxx]。在區分災民的同時，對災區田土的受災程度的評估也更加細化和完善，並根據評估結果，結合貧富，進行相應的蠲免賑濟等。如漢代成帝鴻嘉四年詔：“郡國被災害什四以上，民貲不滿三萬，毋出租賦，逋貸未入，皆勿收。”[xxxi]漢以後按受災田畝分數進行蠲免的政策更加細化。針對性的加強，一方面可以達到較好的救災效果，使最需要救助的人獲得幫助，另一方面可以降低救災成本，這是後世救荒水平提高的重要表現。

三是對民間救荒能力的調動成為政策中的重要內容。“勸分”一詞在先秦就已出現，則民間的相互救助已經存在。秦漢以後調動民間救荒力量成為荒政中的一個顯著現象，尤其是在政府財政緊張的情況下，民間資源更成為各方的依靠。“救荒之法，惟有勸分。勸分者，勸富室以惠小民，損有餘而補不足。天道也，國法也。”[xxxii]以禮勸分和強行勸分之外，政府還動用“資源”誘導、鼓勵民間力量投入救荒，如漢代的入粟拜爵[xxxiii]，後世的旌獎、捐納、免役等制度。在調動民間力量的過程中，禁止地方政府遏糴[xxxiv]等運用政令保障糧源、吸引民糧進入災區的方法被一再強調。如宋淳熙八年八月敕令不得“將客販米斛邀阻禁遏”[xxxv]，一些地方官員還在價格上做文章，吸引商糧，如范仲淹在杭州、包拯在廬州的做法[xxxvi]。有研究者認為，通商等市場化手段的運用是後世救荒的一個趨勢[xxxvii]。值得一提的是，國家鬻賣度牒，也成為被經常使用的方法，這是後世調動民間資源的一種創新。

四是救荒管理集權化傾向明顯。秦漢以後荒政建設進入一個新的時期，集權制的影響深入到各個環節，管理日漸加強。如，備荒倉儲的管理上自漢代開始，開倉賑濟就必須獲得朝廷的批準，否則就要受到懲罰。荒政史上這方面最著名的事例是漢代汲黯擅自開倉的經歷[xxxviii]，雖然他被免於懲處，但此事說明朝廷對倉儲的高度重視。有研究者推斷，漢代的倉儲開放已經法律化[xxxix]。漢以後，歷代都一致規定開倉必須得到朝廷的許可，不僅各種官倉及常平倉如此，在唐代即使是民間出榖建立的義倉的開放，也需要朝廷允許[xl]。再如，救荒階段的災情認定、施救措施的施行，乃至救荒的結果，都需要報告朝廷。與此密切相關的是，監督機制的引入。從漢代開始，朝廷遣使已成常態，從勘災、報災、主持救荒、救荒官員的糾劾，可以說，救荒各環節朝廷都運用著監督手段。至明代，巡撫、御史的作用得到極大發揮，幾乎替代了地方職能部門，如報災本是地方官府的責任，但明中期後也由巡撫或御史代勞。管理的加強，一方面有其積極意義，但繁瑣的程序，也限制了與災荒直接相對的地方官員的發揮空間，影響了救荒的時效性。

此外，秦漢以後的荒政中，對社會再生產能力的保護也非常重視，如為災民提供牛種等生產條件、流民的安置等等。

二、明代對傳統荒政的因革

秦漢以後的荒政所表現出來的各種特點，在明代荒政中都可以找到，因此，明代對於傳統荒政的繼承是明顯的，制度體系上沒有超出傳統荒政的范疇。但在荒政的完善過程中，明代根據需要對傳統荒政有所損益，呈現出自己的面貌。因此我們對明代荒政中對傳統荒政繼承的部分不再贅述，而儘量指出它所做出的大的變動或調整。

（一）備荒之政的發展――創設預備倉

明代荒政中，備荒之政的倉儲建設具有明顯的自己特點，除建立常平倉、社倉外，還創立了預備倉。洪武二十一年（公元1388年）六月，朱元璋令天下置預備倉[xli]，隨後在洪武二十三年（公元1390年）朝廷多次發官鈔，派人往河南、山東等地購糧儲存於當地的預備倉[xlii]。預備倉設置在各縣的四鄉，看管由所在地的“老人”為主，有司則負查盤、監督之責。從目的上看，預備倉專用于救荒，其設置的位置類似於朱熹社倉，但又不同，而與隋之義倉相比，其倉本又是國家財政。因此，預備倉算得上是傳統救荒倉儲制度在明代的創新和發展。 

由於倉本出自財政，永樂以後在朝廷不再發官鈔的情況下，預備倉的存在逐漸陷入危機，為此明代從正統時起，確定以贓罰銀兩糴穀，並鼓勵富有者捐獻。此外，地方官府的“無礙官銀”也成為糴買倉榖的主要資金。成化年間，在贓罰銀、捐獻的基礎上，又開捐納，對納穀入倉者給予散官。明中期以後的預備倉，雖幾經整頓但始終不甚興旺，於是嘉靖八年（公元1529年）朝廷下令全國設置社倉以彌補備荒倉儲。但預備倉一直存在到明末，至清前期許多省份仍有設立。

在明代的倉儲系統中，宣德時周忱設立的濟農倉也是一項創新。濟農倉以秋糧耗米為倉本，主要作用是救荒，同時兼有支付非其他正常開支的功能。濟農倉在明代影響很大，被作為地方官員建設荒政，關心民眾的樣板。但濟農倉的覆蓋范圍有限，沒有成為全國性倉儲。

（二）荒政管理的加強――監察官員的地方化

在救荒環節，明代的管理明顯加強，應該說達到了前所未有的程度，其表現是監察官員的全面介入並逐步替代地方官員的職能。

明代救荒仍然采用屬地管理的原則，由發生災害的地方政府負責救荒的具體事務，但監察御史及級別更高的都御史作為朝廷的派出官員，其參與救荒從明初就開始了，如《大誥》中記錄的99名因勘災受賄而被處罰者中，監察御史有4名[xliii]。御史不僅參加勘災，正统四年（1439）以后還被明确赋予了直接报灾的职责，“风宪为朝廷耳目……或有水旱灾伤当奏者，即具奏。不可因循苟且，旷废其职”[xliv]。中期以后，奏报灾伤的职责主要由镇守或巡抚承担，巡按御史要督促地方官及早申报到上司，并负责踏勘。在没有镇守和巡抚的地方，巡按要直接奏报[xlv]。也就是說，本屬於地方官員的報災職責被監察官員取代了。為了監督這些監察官員，朝廷又動用了六科給事中，萬曆九年（1581年）：“如巡抚报灾过期或匿灾不报，巡按勘灾不实，或具奏迟延，并听该科指名参究”[xlvi]。顯然，明代在荒政制度的設計上花費了不少心思。巡撫和監察御史的職責是多方面的，尤其是巡撫代表朝廷坐鎮一方，工作繁雜，不僅報災，其他救荒工作的主持也在范圍之內，甚至救災後的總結奏報也要巡撫來做。事實上，明代地方救荒工作，監察官員的參與，往往是順利開展并取得效果的必要條件。監察官員這種深度介入并替代地方官員的做法，在明以前是少見的，更未成為一項明確的制度。

（三）對傳統荒政的選擇――闕失的移民就粟

明代對傳統荒政雖然有較多的繼承，但並未全盤接受。如自先秦起各代就普遍運用的救荒手段――移民就粟，明代就沒有使用過。至少到目前我們還沒有發現這方面的記錄。

移民就粟是指災荒發生時由政府組織的受災民眾到其他地方避災就食的方法，它與災民的自發性逃荒不同。但明代對因災踏上流亡就食之路的民眾，則采取聽任的態度[xlvii]，並在災後為他們的返鄉復業提供便利，甚至允許他們在就食地附籍。應該說明代這方面的工作是非常努力和認真的。妥善安置流民，這與其前各代的做法是相同的。

對於明代政府沒有選擇移民就粟這個救荒手段的原因，直接的分析目前還沒有見到，但安介生在分析明代流民時的看法則可以給人以啟迪。他說：“戶籍制度與賦稅制度是明朝政治體制運行的基礎，而災荒性移民（按即流民）的出現，對這兩個制度均構成挑戰。出於維持統治秩序的考慮，明朝官府也不可能鼓勵與歡迎災荒性移民的出現，對於自發性移民而言，‘復業’永遠是官方的主旋律。”[xlviii]他把問題歸結到戶籍制度和賦稅制度是切中要害的。事實上，政府組織下的移民，實質也無非就是流民，他們對戶籍和賦稅的影響與自發性流民是相同的，因此政府放棄選擇移民就粟的手段來救荒也是很正常的。更何況災荒時災民趁食四方成為生存的必須，已無需組織。

除移民就粟外，明代對傳統荒政的其他內容還未見完全不采用的情況，多數情況是因其義而改造之，使之符合明代的需要。

（四）禳災制度中修省之制的完善

禳災之制可以說是古代最早采用、延續時間最久的荒政制度。商代的祈禳弭災[xlix]、《周禮》十二荒政中的“索鬼神”就是後世此制的濫觴。對於這項不可或缺的救災手段，明代各朝遵行不渝，並發展成一套更加完善的制度。明代此項制度中，祈禳方面的內容與其前各代大同小異，可述者是其修省之制。

明代的修省制包括皇帝自省和兩京臣僚共同修省，高級官員的自陳請辭，對國家政事的檢討等內容。皇帝自省及敕兩京臣僚共同修省每年都要重復，這是因為每年都有災情發生，當年底禮部類奏這些災異時，皇帝會照例強調一次修省的要求[l]。而面對較重大的災害，皇帝則會專門下詔，要求兩京、甚至各地方官員修省，同時還要求官員對政事進行檢討，形成書面文字上奏。[li]，並且令高級官員自陳供職情況，這些官員在自陳時照例要求離職，以紓解災害[lii]。從設計和目標來說，這套制度對於約束官員、改善行政狀況是有益的。但也如其前各朝一樣，修省制度往往成為官員們爭斗的工具，當然，這與制度本身沒有直接關係。

關於明代的修省，還需要指出的是，明代修省制的內容，前代也多采用過，但未有如明代這樣將各代手段集於一時者。二是在明代的大臣中，沒有被以災異的名義免職的。

要之，明代對荒政的完善，目標無疑是提高救荒能力，思路則是加大監管力度，加強國家的干預，各項政策不斷細化。因此，明代荒政在完善過程中，還有許多更具體的變化，如蠲免中對無田者的政策，明初的報災之制等等。對於這些內容，在這裡就不具體述及了。

                 三、結語：制度化問題與明代荒政的評價

評價明代的荒政，首先涉及到荒政制度化的問題。

制度化是荒政建設水平的重要標志。在研究中我們注意到，人們對秦漢以後荒政建設的水平的評價并不一致，對各朝代荒政制度化的認定各執一端。前述李向軍的《中國救災史》中認為“明清荒政則是走向制度化階段”，而其前各代則沒有獲得這樣的認可。但陳業新認為，两汉荒政已經具有制度化和法律化、荒政实施程序化等特点，而且漢代完備而嚴格的荒政程序一直影響到清代荒政建設[liii]。卜鳳賢提出，三國兩晉南北朝時期荒政制度經歷了一個曲折的發展過程，“農荒救濟制度全面發展”[liv]。對於宋代的荒政，王涯軍、楊偉兵認為，宋代是中國荒政發展史上的一個重要階段，荒政制度已極為完備健全[lv]。張文認為，宋人將災害分為不同等級，並據此進行不同程度的賑濟，大大提高了宋朝的荒政管理水準，與先秦時期相比，宋朝的荒政等級管理思想更為明確，也更為制度化，是對中國古代傳統荒政的一次重要超越[lvi]。對於宋之後的元朝荒政，陳志銘的評價是“元廷在漢臣襄助之下，延續宋金兩代既有的荒政基礎，建立起頗為嚴謹細緻的荒政體制。”[lvii]

看來對制度化的標準和歷朝荒政事實的認定還存在差別。

評價各代荒政建設的水平，實際應該以救荒的效果為主要依據，但各朝代這方面的記錄多是片段不完整的，或者是非常籠統的，在缺乏相應的具有說服力的統計資料情況下，救荒效果的認定就產生困難，因而以此為依據來評價荒政也只能停留在理論上。於是在評價時各項制度本身的完善程度變得非常重要。

簡單地說，從備荒、報災、勘災、賑濟、蠲免等各個環節都有相應的政策制度，我們認為就是制度化。因此就制度化而言，《周禮》中的荒政就是制度化的，後世各朝代的荒政也基本制度化了，但各時期的完善程度不同，越到後來完善程度越高。荒政的完善與制度化是相關而又不同的。

對於甚麼是“完善”，我們認為完善其實也是相對的，後代荒政比之前代固然是更加完善的，但不能因此說前代的荒政就一定不完善或者不如後代的好。因為，一是荒政建設的發展總是由于救荒的需要才前行的，荒政建設只要滿足各時期應對災荒的需要就是完善的。如，先秦即有專門的備荒倉儲，但從秦漢到隋代義倉的建立之前，卻一直沒有這方面的建設，這裏不存在創造能力的問題。我國歷史上除了如三國時期戰亂動蕩的影響，其他各代只要是相對穩定，就會重視荒政，基本不存在忽略救荒的主觀故意。所以最主要的是救荒實踐的需求問題。其二，各朝代都有適合自己的救荒政策，且各代在基本框架上都是相同的，這是荒政連續性的表現。但各代對其前的具體政策，總是根據各自的具體情況如政治制度、經濟制度而有所調整，因此只要是適合自己的政策就是完善的。而事實是，目前我們還無法指出哪一個朝代的救荒政策是不適合它自己的。

所以，制度化在歷代都是存在的，只是內容的完善程度不同。

具體到明代，從制度本身來講，明代荒政集其前各代荒政經驗、政策之大成，並根據明代的情況對傳統荒政加以發展改造，形成完整細緻有機的體系，實現了制度化和法律化。同時，明代荒政還對其後的清代荒政產生深刻影響。因此，如果把明代荒政看作是封建專制時代的一個范本是完全可以的。[lviii]

但正如我們前面說到的，評價荒政建設水平的最重要的依據是救荒的實際效果。明代大量因災荒導致的流民的不斷湧現，雖然有政策執行不力、政府經濟能力的限制等多方面的原因，但也說明明代的荒政建設還存在着缺欠。其中最核心的就是制度的僵化問題，完整細緻的另一面就是繁瑣呆板，而僵化問題實際是集權制下不可避免的。在這種制度下越是完善的荒政，存在的問題可能就越大。而晚明政府救荒的嚴重闕失所帶來的一系列問題，則又主要不是荒政建設的水平問題了。

作者单位：张兆裕 中国社会科学院历史研究所明史研究室