近代以前的中国古代历史，先后经历了奴隶制社会形态下的国家治理和封建制社会形态下的国家治理，积累了丰富的治理思想，也留下了很多成功经验。总结中国古代国家治理的思想与经验，依然是今天史学工作者的一项重要任务。但笔者注意到学界也有人认为，中国历史上只有统治而无治理，或者说统治就是治理，治理就是统治，进而认为“治理”只是当代国家的产物，古代没有。我们认为这个观点并不完全正确。这里笔者仅从中国古代“治理”一词的含义入手，就这个问题谈一点体会。
一、“治”与“理”的本义
“治”的本义是水的名称。文献记载“治水”共有三处。《说文·水部》云：“治，水出东莱曲城阳丘山南，入海。”《汉书·地理志上》云东莱郡曲成有：“阳丘山，治水所出， 南至沂入海”，与《说文》一致。《地理志上》又载泰山郡南武阳有：“冠石山，治水所出，南至下邳入泗。”《说文·水部》又云：“水出雁门阴馆累头山，东入海。或曰治水也。”《地理志下》也载雁门郡阴馆有：“累头山，治水所出，东至泉州入海。”可见历史上关于治水的具体位置、名称说法不一。此非本文主旨，姑置不论。但我们通常所理解的对国家政事管理的“治”，是由“治”水名演化、延伸而来大致无疑。
《说文解字》四部丛刊景日本静嘉堂藏北宋刊本（图源：书同文古籍数据库）
这一引申演化始于何时尚不明确，但春秋时期的文献已广泛使用这一引申演化意义上的“治”。《老子》五十七章：“以正治国，以奇用兵，以无事取天下。”《国语·齐语六》：“若必治国家者，则非臣之所能也。若必治国家者，则其管夷吾乎！”又云“教不善则政不治。”《晋语三》：“出不能用，入不能治，败国且杀孺子， 若刑之。”《晋语八》：“威与怀各当其所，则国安矣。君治而国安，欲作乱者谁与?”《左传·隐公四年》：“臣闻以德和民，不闻以乱。以乱，犹治丝而棼之也。”杜预注：“丝见棼缊，益所以乱。”《隐公十一年》：“政以治民，刑以正邪，既无德政，又无威刑，是以及邪。邪而诅之，将何益矣!”《管子·任法》：“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”“故上令而下应，主行而臣从，此治之道也。”《治国》：“故治国常富，而乱国必贫”。此外，与“治”相关的词语还有“治农”“治兵” “治其赋” “治宾客”“治宗庙”“治天下”“治世”，等等。上述“治”之诸义，皆与国家政务事务的管理、整治有关。春秋时期“治”字含义的演化并非仅指一般意义上的国家事务管理， “治”是与“乱”相对的，能够将国家管理得有条理、有秩序才可以称之为治。如“德政”“以德和民”“从法”可称为治。反之，“教不善”“无德政”“失刑乱政”则不能称为治。史云“管夷吾治于高傒，使相可也”、“舜有臣五人而天下治”、“宋襄公即位， 以公子目夷为仁， 使为左师以听政。于是宋治”，等等，都是指特定人物在特定时期的管理卓有成效才被赋予了“治”的美誉，而非指任何人、任何时期的统治都可以称为治。战国时期“治”的使用更加普遍， 继续沿用了春秋时期的含义而内容更加丰富，文献多见，不再举例。
“理”的本义是指攻玉的方法。《说文·玉部》：“理，治玉也。”段玉裁注：“《战国策》：郑人谓玉之未理者为璞，是理为剖析也。玉虽至坚，而治之得其理以成器不难，谓之理。凡天下一事一物，必推其情至于无憾而后即安。是之谓天理，是之谓善治。”后朱骏声《说文通训定声·颐部》亦云理：“顺玉之文而剖析之。”段注是将理字的本义与其后来的引申义合并而论之，朱骏声从其说。
理的引申义也是从先秦时期开始形成的。考诸文献，先秦时期“理”由攻玉演化出三种含义：一为正土地疆界。《诗·小雅·信南山》：“我疆我理，南东其亩。”郑笺：“疆，画经界也：理，分地理也。”《左传·成公二年》：“先王疆理天下，物土之宜而布其利。”杜预注：“疆，界也：理，正也。”杨伯峻注：“疆，画分经界。理，分其地理。”二为职官。《左传·昭公十三年》：“行理之命，无月不至。”杜预注：“行理，使人通聘问者。” “行理”，晋国职官。《昭公十四年》：“士景伯如楚，叔鱼摄理。”杜注：“士景伯，晋理官。”叔鱼所摄之理，为晋之司法官。又《国语·周语中》：“周之《秩官》有之曰：‘敌国宾至，关尹以告，行理以节逆之。’”韦昭注云：“理，吏也。逆，迎也。执瑞节为信而迎之。行理， 小行人也。”理演化为职官名称，应与理字的本义引申有关。三为按照事物规律、道理行事。《管子·正第》：“能服信政， 此谓正纪。能服日新， 此为行理。”《管子校注》：“能行日新，可谓行之理也。”此处之“行理”，即按照事物的规律行事。《管子·心术》中还梳理了“理”与“礼”“义”间的逻辑关系，指出：“礼者，因人之情，缘义之理，而为之节文者也。故礼者，谓有理也。理也者，明分以谕义之意也。故礼出乎义，义出乎理，理因乎宜者也。”关于这段文字的理解，注家有不同意见，但“理因乎宜”，应即行事所宜。《战国策·齐策四》：“事有必至，理有固然。”《韩非子·制分》：“故治乱之理，宜务分刑赏为急。”这里的“理”都是指顺应事物的内在规律。可见，在先秦思想家和政治家那里，理已演变为遵循规则、规律、道理、秩序行事之义。
二、“治理”考
治从一条水的本义引申为有效管理、治理，理从沿着玉石纹路切割的本义，引申出顺着规则、规律做事，都被赋予了新的含义。至战国晚期，治与理二字合二为一，形成了“治理”一词。荀子云：“然后明分职，序事业，材技官能， 莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”他的学生韩非也提出了“是故夫至治之国，善以止奸为务。是何也？其法通乎人情，关乎治理也”的思想。可见至战国晚期，人们已将治与理二字的引申义合并为“治理”一词，指国家管理应按照某种规律、规则行事之义。词义变化是社会变化的表现，“治理”一词的出现，是战国国家形态转型的反映，也是当时现实政治的需要。我们知道，战国列国在治国思想、政治制度、管理方向上都较之前的西周春秋国家有了重大区别，这不仅表现在时人关于国与家、礼与法、公与私、职与能、功与劳、善与恶、治与乱等治国理念的理解上纷繁复杂，也表现在官僚制、郡县制、户籍制等治国手段上内涵上更加丰富。但是，虽然治国理念、方式与内涵在变化，但在荀子与韩非看来，“治理”仍有其特定的含义。只有选贤任能、公私分明、扬善止奸、循理论功才称得上“治理”，换言之，只有顺应时代需要，使国家井然有序的政治才能被称为“治理”或“至治”。
“凡事治则条理秩然”。秦汉以后延续了战国国家管理形态的基本形式， “治理”一词也沿袭了其在战国时代的含义，普遍出现在文献中。下以汉魏若干史料证之：《汉书·赵广汉传》：“吏民相告讦，广汉得以为耳目，盗贼以故不发，发又辄得。壹切治理，威名流闻，及匈奴降者言匈奴中皆闻广汉。”赵广汉因参与废昌邑王立宣帝而迁颍川太守，颍川宗族、豪强横行，吏俗朋党，前任太守皆不能治理。广汉精于吏职，性格强悍，以智慧与铁腕迅速改变了颍川政风与世风，故被称为“壹切治理， 威名流闻。”《尹翁归传》：“举廉为缑氏尉，历守郡中，所居治理，迁补都内令，举廉为弘农都尉。”史载尹翁归“公廉不受馈”“晓习文法”“文武兼备”。在河东郡历守丞尉之职，“案事发奸，穷竟事情”，“所举应法，得其罪辜，属县长吏虽中伤，莫有怨者。”后因政绩突出举廉为弘农都尉。《朱博传》：“(陈)咸荐萧育、朱博除莫府属，(王)凤甚奇之，举博栎阳令，徙云阳、平陵二县，以高弟入为长安令。京师治理，迁冀州刺史。”史云朱博精于吏职，“所部职办， 郡中称之”，在长安令任上，因治理京师有绩而迁为冀州刺史。《后汉书·邓寇列传》：“(朱)宠字仲威，京兆人，初辟(邓)骘府，稍迁颍川太守，治理有声。及拜太尉，封安乡侯，甚加优礼。”朱宠，为人耿直。因为邓骘伸冤遭免官，后复起用。宠在颍川太守位上“治理有声”而升迁。《三国志·魏书·杜恕传》：(恕)乃上疏曰：“……臣前以州郡典兵， 则专心军功，不勤民事，宜别置将守，以尽治理之务：而陛下复以冀州宠秩吕昭。”史载杜恕，“推陈以质，不治饰”，在朝“不结交援，专心向公”，以“古之刺史，奉宣六条，以清静为名，威风著称，今可勿令领兵，以专民事”为名上疏魏明帝，力主别设将领，罢州郡长官领兵，以使州郡长吏尽心治理民事为务。《蜀书·郤正传》泰始八年诏曰：“(郤)正昔在成都，颠沛守义，不违忠节，及见受用，尽心干事，有治理之绩，其以正为巴西太守。”郤正“性澹于荣利，而尤耽意文章”，追随蜀后主入洛阳，“相导宜适，举动无阙”。入晋后为安阳令，泰始八年，司马炎因郤正在成都和安阳令上的表现，迁其为巴西太守。是时，“治理”不仅被视为一种特殊的才能， 还被视为一种特别的学问。《三国志·魏书·夏侯玄传》注引：“《世语》曰：‘允二子：奇字子泰，猛字子豹，并有治理才学。’”以上汉魏诸臣或因精于吏职，或因通晓文法，或因专心向公，或因公廉无私等而被称为有治理之绩，获得升迁表彰。可见，汉魏史籍以“治理”一词指称某位官吏的政绩，有特殊的褒奖含义。
又《汉书·循吏传》云：“(宣帝)以为太守，吏民之本也，数变易则下不安，民知其将久，不可欺罔，乃服从其教化。故二千石有治理效，辄以玺书勉厉(励)，增秩赐金，或爵至关内侯，公卿缺则选诸所表以次用之。”则在宣帝时，还形成了专门针对“有治理效”二千石的特殊奖励政策。当然，如《昌言》所云：“汉兴以来，皆引母、妻之党为上将，谓之辅政，而所赖以治理者甚少，而所坐以危乱者甚众。”在仲长统看来，两汉官吏中，政绩能够称得上治理的人并不多见，而“危乱”者则甚多。
三、说“治理”
春秋战国时期，在“治”“理”“治理”思想产生演变的同时，也形成了“治道”的政治理念。是时，各家根据自己的思想理论提出了统治者应当遵循的为政之道，即治道。《管子·侈靡》云：“万诸侯钧，万民无听。上位不能为功更制，其能王乎？缘故修法，以政治道，则约杀子，吾君故取夷吾谓替。”注引王念孙云：“‘政’与‘正’同，言缘循故常， 遵循法度，以正治道也。”又引张佩纶云：“‘以政治道’，言因政而进于道也。”再引李哲明云：“‘以政治道’，谓正其治国之道。”无论诸家如何理解“以政治道”一语，但都将“治道”视为一个特定概念。先秦文献中谈及“治道”的言论有很多，如墨子云：“欲天下之治而恶其乱，当兼相爱，交相利。此圣王之法，天下之治道也，不可不务为也。”庄子云：“古之治道者，以恬养知。”荀子云：“是不及知治道，而不察于抇不抇者之所言也。”尹文云：“用得其道则天下治，失其道则天下乱。过此而往，虽弥纶天地，笼络万品，治道之外，非群生所餐挹，圣人错而不言也。”韩非云：“圣人之所以为治道者三：一曰利，二曰威，三曰名。”又云：“凡治天下，必因人情。人情者有好恶，故赏罚可用：赏罚可用则禁令可立，而治道具矣。”《吕氏春秋·知度》云：“故治天下之要存乎除奸，除奸之要存乎治官，治官之要存乎治道，治道之要存乎知性命。”在上述思想中，诸家就什么是治道，以及治道的内涵、手段、方法等，表述了各自的看法。“治道”理念的出现，是中国古代治理思想与政治文化的进一步丰富完善。
秦汉以后，“治道”作为一种政治文化传统，其概念与思想在政治家、思想家那里获得肯定并延续，更多地被引入了政治领域。如秦始皇认为“明法”就是“治道”。始皇二十八年泰山刻石云：“皇帝临位， 作制明法……治道运行，诸产得宜， 皆有法式。”孝文帝认为疏通进谏之路是“治道”。文帝二年诏曰：“古之治天下，朝有进善之旌，诽谤之木，所以通治道而来谏者。今法有诽谤妖言之罪，是使众臣不敢尽情，而上无由闻过失也。将何以来远方之贤良？其除之。”汉宣帝认为官吏“廉平”是“治道”。《汉书·宣帝纪》：“诏曰：‘吏不廉平则治道衰’。”“治道”的内涵以及如何才能实现“治道”，在各级官吏、思想家、史学家那里同样丰富多彩。《汉书·朱云传》载华阴守丞嘉上封事：“治道在于得贤。”《翼奉传》载奉上封事：“臣闻之于师，治道要务，在知下之邪正。”《黄霸传》云：“凡治道， 去其泰甚者也。”《礼乐志》云：“治道非礼乐不成。”《史记·曹相国世家》云：“闻胶西有盖公，善治黄老言，使人厚币请之。既见盖公， 盖公为言治道贵清静而民自定，推此类具言之。”《乐书》云：“礼乐刑政，其极一也，所以同民心而出治道也”：同《书》云：“是故审声以知音， 审音以知乐，审乐以知政， 而治道备矣。”《韩诗外传》卷二云：“原天命，治心术，理好恶，适情性，而治道毕矣。”《淮南子·缪称训》云：“水下流而广大，君下臣而聪明。君不与臣争功而治道通矣。”《三国志·魏书·和洽传》注引孙盛曰：“魏承汉乱，风俗侈泰，诚宜仰思古制，训以约简，使奢不陵肆， 俭足中礼，进无蜉蝣之刺，退免采莫之讥：如此则治道隆而颂声作矣。”在他们看来，“得贤”“知下之邪正”“去其泰甚”“礼乐刑政”“贵清静”“训以约简”等等都属于治道。
“治道”即“治理之道”。由于“治道”被赋予了特定的内涵，故人们对什么不是治道或治理之道也有自己独特的看法。如“偏辞成辠断狱”不是治道，“百姓不宁”不是治道，“士民无所信则其志不知所定，非治理之道也”，“好同而恶异，与治道相反”，等等。在先秦治道政治文化传统影响下，汉魏史籍或云“疑塞治道”“治道亏缺”“不知治道”，或云“晓然见治道”，或云“思惟治道”，或云“论治道”“留心于治道”，皆是当时君臣上下思求“治道”政治理想与政治实践的反映，对“治道”的崇尚也对汉魏国家治理产生了积极影响。
四、关于中国古代“治理”一词的若干思考
由于国家所代表的阶级属性不同，故在不同社会形态下，以及在同一社会形态下不同历史时期，国家治理在治理主体、内涵、治理思想与具体方式上都有变化。从这一角度看，古今治理当然有着本质区别和重大不同。特别是在以地主阶级占统治地位的封建社会，所谓“治理”当然首先是从地主阶级统治需要的角度出发的，反映的是统治阶级内部的不同观点看法，为的是统治阶级的长治久安而非广大人民群众的诉求。但中国古代关于治理的思想与内涵又十分丰富，呈现出自身的特点，在当代，其中仍然有许多积极意义值得重视与挖掘。
第一，从词义上看，“治理”是由“治”“理”二字的本义演变而来，“治”“理”二字由本义演变为与政治有关的思想，以及“治理”一词的产生及治理、治道思想的形成，与春秋战国时期的社会转型、与秦汉以后统一中央集权国家的形成有密切关系。这一现象说明，中国古代的治理思想是一定历史发展阶段的产物，并非与国家或国家机器的产生同步。
第二，国家统治并不能与国家治理等同。中国古代的政治家、思想家赋予了“治”“理”和“治理”字词特定含义。在他们看来，不是所有的统治都可以称为治理。“治”是与“乱”相对的，国家统治只有坚持正道，按照事物发展内在规律办事，顺应社会、符合民心，才可以称之为“治”“理”或“治理”，反之则不是。因此，这一思想与实践，对于推动中国历史上的政治进步与社会进步有积极意义。
第三，由于治道政治文化传统的形成，“治道”成为中国古代有为政治家的不懈追求，也成为中国古代思想家努力探索的方向，从而极大地丰富了中国古代政治文化的内涵。中国古代许多政治相对清明、经济社会文化比较繁荣稳定的时期，也是“治道”方针政策贯彻得比较好的时期。值得注意的是，在中国古代的治理思想与治道政治文化传统中，不仅有自上而下的治理思想，也有注重民间社会参与的治理思想，这是中国传统治理思想中富有特色的重要组成部分。
最后，中国古代的治理思想由于时代的局限性，其具体内涵当然不是全部适合今天的社会。但其中追求法治、廉平、教化、任贤、民本、向公、俭约及社会参与等基本治理精神，对今天的国家治理仍然具有借鉴意义。
作者卜宪群，系中国历史研究院古代史研究所研究员
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