王安石第二次罷相時，宋神宗已届而立之年，羽翼已豐，帝德已成。變法派的星散分裂雖令他感到遺憾和惆悵，卻並未動搖他實現“富國強兵”的堅定決心。與熙寧初年新法剛剛推行的時候相比，此時的宋神宗更有了一種乾綱獨斷的從容自信。朱熹說：“神宗盡得荊公許多伎倆，更何用他？到元豐間，事皆自做”。作為皇帝，他已經完全成熟，可以獨立主持朝綱和變法大業了。熙、豐雖為一體，但與熙寧時期相比，元豐年間的內外政策也呈現出若干新的特點，有助於人們更好地理解新法的前後變化和政局走向，應當給予足夠的重視。

 

一、元豐年間的人事調整

為了吸取熙寧末年新法人物喧囂攻訐、勾心鬥角的教訓，也為了適當安撫反對派人士，增進“安定團結”的氣氛，宋神宗對朝廷人事作了一定的調整。

接替王安石擔任宰相的是吳充。他是王安石的親家，此前曾主持西府多年。史書說：“充雖與安石連姻，而心不善其所為，數為帝言政事不便”。宋神宗看中的，正是他這種不偏不倚甚至畧帶保守的政治態度。

吳充為相之初，的確想有所作為，對熙寧年間過於激進的變法舉措稍加糾正。為此，他請求宋神宗召還司馬光、呂公著、韓維和蘇頌等反對新法的著名人士，並推薦了孫覺、李常、程顥等數十名反對派人士。受其鼓舞，司馬光覺得時局已出現轉機，遂致書吳充，歷數新法之弊，要求朝廷改弦更張。其言曰：“自新法之行，中外洶洶。民困於煩苛，迫於誅斂，愁怨流離，轉死溝壑。日夜引領，冀朝廷覺悟，一變敝法，幾年於茲矣。今日救天下之急，苟不罷青苗、免役、保甲、市易，息征伐之謀，而欲求成效，猶惡湯之沸，而益薪鼓橐也。欲去此五者，必先別利害，以悟人主之心。欲悟人主之心，必先開言路。今病雖已深，猶未至膏肓，失今不治，遂為痼疾矣。”

然而此時宋神宗並無廢除新法的意思，更不會放棄經畧西北、重振國威的雄心。且吳充本人能力平平，缺乏宰相之才，絕無改弦易轍的勇氣和魄力，因而對司馬光的建議自然是“不能用”，也不敢用。在此期間，吳充雖貴為宰相，日子卻並不好過：“既數遭同列（按指王珪、蔡確）困毀，素病瘤，積憂畏，疾益侵”。因此在元豐三年（1080）三月就罷相歸第，一個月後便去世了。當時人們對他的評價是“心正而力不足”，對他“知不可而弗能勇退”的苟且行為頗多諷辭。

另一位宰相王珪更是庸碌之輩。此人雖頗具文才，卻是個“官迷”，曾因“典內外制十八年”卻仍未躋身執政之列而心生哀怨，遂“賦詩有所感”。宋神宗覺得他挺可憐，就在熙寧三年（1070）讓他做了參知政事。史書說他“自執政至宰相，凡十六年，無所建明，率道諛將順。當時目為‘三旨相公’，以其上殿進呈，云‘取聖旨’；上可否訖，云‘領聖旨’；退諭稟事者，云‘已得聖旨’也”。此公有一句名言——“利不百，不變法”，足見其立場比反對派還要保守消極。當王安石在位時，他沒有膽量跟安石爭鋒。等到吳充與他並相時，他卻敢“陰掣其肘”。為了排擠吳充，穩住自己的位置，他不惜與蔡確互相勾結，卒為蔡氏利用。為了阻止司馬光等人囬朝，他又迎合“聖意”，力主對西夏用兵。後因缺乏充分準備而招致永樂城之敗，宋軍死傷慘重。

元豐年間稍微能跟“權相”一詞沾邊的人物是蔡確。此人與呂惠卿都是泉州晉江人，但其奉上壓下、陰險姦詐、翻雲覆雨的本領較之呂惠卿要高超厲害得多。

蔡確“儀觀秀偉”，且“有智數，尚氣，不謹細行”，早年就有過招權納賄的劣跡。但他卻先後受到薛向、韓絳、王安石等人的賞識，很快就官至監察御史裏行。蔡確身為御史，外示公正，中藏憸詐，且“善觀人主意，與時上下”。熙寧六年（1073），他覺察到宋神宗對王安石的執拗專斷有所不滿，便利用王安石策馬入宣德門一事彈劾安石，並且別有用心地對神宗說：“臣恐陛下大權一去，不可復收還矣”。通過這件事，宋神宗果然覺得他“忠直敢言”，“自是有大用確意”。不久，他就被提升為侍御史知雜事。蔡確正是利用了宋神宗的猜忌心理，才得以售姦取直而遂其私意的。這大概也是蔡確在元豐年間邀君寵、固己位的“制勝法寶”。

此後，他彈劾知制誥熊本黨附文彥博，自己取而代之，官升知制誥、知諫院兼判司農寺，成為朝中實權人物；又彈劾三司使沈括私謁宰相吳充，非議新法，卒使沈括罷知宣州，同時也警告了吳充；又利用陳安民一案打擊吳充及其子、婿，參倒御史中丞鄧潤甫，自己取而代之；繼而又借太學生虞蕃訟學官案窮加鞫治，曲意羅織，致使參知政事元絳被罷，出知亳州，而蔡確也終於取代元絳，進入了執政之列。總之，蔡確每升一次官，幾乎都是靠起大獄、奪人位而實現的。當時的士大夫們對其卑劣行徑交口唾駡，而蔡確卻自鳴得意。

蔡確當上執政後，又打著維護新法的旗號，一再玩弄權術。先是利用王珪擠走吳充，自己當了宰相；繼而又將愚昧自私的王珪玩於股掌之上，自己獨攬大權。當時，老臣富弼曾上言“蔡確小人不宜大用”，可宋神宗根本聽不進去。在宋神宗看來，蔡確顯然比吳充、王珪能幹，又一貫支持新法，對自己忠順之至，以他為相，自然允當。這不能不說是宋神宗用人的一大失誤。

除上述三位宰相外，元豐時期曾位列執政者還有王安禮、章惇、蒲宗孟、馮京、呂公著、薛向、孫固等人。這其中既有新法人士，也有反對派人士，體現了宋神宗新、舊並用的用人策畧。

王安禮是王安石之弟，馮京是王安石的“齊年”（謂同年生），呂公著曾是王安石的好友，孫固也曾對王安石的文才和人品極為推崇，可他們卻一概都是新法的反對者。宋神宗尊重他們，給他們以很高的禮遇，原因在於宋神宗認為他們都是公正無私的正人君子。但因為政見不同，神宗很難指望他們全力支持自己繼續推行新法。所以，對這些人“善善而不能用”也就很自然了。

在新法人士中，章惇雖喫過呂惠卿、鄧綰的苦頭，卻也是一位頗有爭議的人物。元豐三年剛剛拜為參政，就因其父冒佔民田等事而再次被貶出京城。元豐五年（1082）復召拜門下侍郎，仍免不了被臺諫官一再彈劾，處境頗有些自顧不暇；蒲宗孟擁護新法，遇事也敢擔當，卻每每愛走極端。熙寧間，呂惠卿創手實法，“猶許災傷五分以上不預”。蒲宗孟卻認為“使民自供，初無所擾，何待豐歲”，要求朝廷“勿以豐兇馳張其法”。朝廷接受了他的建議，“民於是益病矣”。因此，在一般士大夫看來，他也是典型的“好生事”之人。而且此公行為不檢，性好侈汰，多聚財帑，窮奢極欲。擔任尚書左丞僅一年，御史就彈劾他“荒於酒色及繕治府舍過制”，被罷知汝州；薛向是變法派中的理財專家，曾深得宋神宗、王安石的信任。元豐元年（1078）同知樞密院，卻因反對民戶畜馬，主張在西北問題上“養威持重”、謹慎從事，忤逆了神宗的“聖意”，被舒亶彈劾為“論事反復，無大臣體”，隨即遭貶，出知潁州。

從宋神宗元豐年間的用人政策可以看出：他雖然主張新、舊兩派人士並用，但對反對派人士只是給予表面的尊重，並不真正接受他們的意見；他在重用新法人士的同時，也處處約束、提防他們。這固然是由於新法人士自身不團結使然，卻也體現了宋神宗的帝王權術。有一次，他跟呂公著談起古今治道，對“唐太宗能以權智御臣下”表現出濃厚的興趣。這種無意間的即興流露，的確反映了宋神宗此刻的真實心理：他更樂於看到羣臣對他百依百順、惟命是從，而不再能夠容忍類似王安石那樣遇事愛爭辯、不給皇帝面子的“特殊人物”。朱熹說：“（神宗）到元豐間，事皆自做，只是用一等庸人備左右趨承耳”。樓鑰也指出：“元豐之初，主德已成，天容毅然，羣臣尊仰，將順之不暇，非復熙寧之比。”這些評論都是合乎事實的。概而言之，對反對派人士和元老舊臣尊禮而不能用，對新法人士雖用而時時加以制約，使舉朝上下都服從於皇帝本人的意志，是元豐年間神宗用人政策的主要特點。

這種用人政策所造成的負面影響是顯而易見的。宋神宗曾言：“朕享天下之奉，非喜勞惡逸，誠欲以此勤報之也。”這固然反映了他勤政自律的美德，卻也是無可奈何之語。自王安石罷相離京後，朝廷再也沒有勇於任事，敢於擔當，一心一意輔佐神宗實現宏圖大業的人物了。循默之風，死灰復燃。朝中大臣們張口“誠如聖諭”，閉口“聖學非臣所及”，甚者奉上壓下，互相傾軋，專以弄權為能事。稍有才具，能夠任事，且頭腦還算清醒的官員，如薛向、沈括等輩本就不多，卻因為種種原因總是成為被攻擊、被彈劾的對象，在朝中難以立足。地方官吏更一味迎合朝廷意旨，奉行新法每每過當，專務聚斂，成事不足，敗事有餘。在這種情況下，宋神宗又怎能不宵衣旰食、焦思勞苦呢？

與宋神宗所要實現的宏圖偉業相比，當時的人才狀況是很難令他滿意的。於是，“無人才”也就成了元豐年間神宗皇帝時常掛在嘴邊的慨歎。這既是他個人的悲劇，更是北宋百餘年來奉行“祖宗家法”的必然惡果。

 

二、聚斂色彩愈益濃厚的財政舉措

自熙寧變法以來，北宋朝廷的財政收入有了很大增加。以青苗息錢為例，據元豐六年（1083）正月戶部所言，元豐五年的息錢收入已達二百九十二萬余貫、石、匹、兩。熙寧九年（1076），役錢總收入為一千零四十一萬四千五百余貫、石、匹、兩，總支出為六百四十八萬七千六百余貫、石、匹、兩，餘額達三百九十二萬六千八百余貫、石、匹、兩。再以開封市易務（熙寧六年改為都提舉市易司）為例，從熙寧八年（1075）八月到熙寧九年七月底，一年所收的息錢及市例錢達一百三十三萬二千餘貫。

但因連年自然災害，西北開邊用兵，且對官僚機構的龐大冗費未加任何節減之故，到熙寧末、元豐初，朝廷財政已又陷入困難的境地。熙寧十年（1077），權發遣三司使李承之上言：近年三司財貨困乏，計月支給猶恐不足，“以承平百餘年，當陛下緝熙庶政之日，國用如此，可不深慮！夫國無三年之蓄，國非其國，況無兼月之備乎？此則有司失職，因循苟且之罪也”。司馬光在致宰相吳充的信中說：“今府庫之實耗費殆竭，倉廩之儲僅支數月，民間貲產朝不謀夕，而用度日廣，掊斂日急”。曾在仁宗年間兩度出任三司使的老臣張方平也上疏指出：“數年以來，公私窘乏，內府累世之積，掃地無餘，州郡征稅之儲，上供殆盡。百官廩俸僅而能繼，南郊賞給久而未辦，以此舉動，雖有智者無以善其後矣”。

為了扭轉這種困窘的局面，神宗君臣想方設法開闢財源，增加收入。

 

一是加大新法的斂財力度。

以開封的都提舉市易司為例，熙寧十年，共收息錢一百四十三萬餘貫，市例錢近九萬八千貫，較上年增加約二十萬貫。元豐元年，開封市易司又請“遣官以物貨至諸路貿易，十萬緡以上期以二年，二十萬緡以上三年，斂及三分者比遞年推恩，八分者理為任，期盡不及者勿賞，官吏廩給並罷”。元豐二年，申嚴西北沿邊地區私市之禁：“令秦、熙、河、岷州、通遠軍五市易務，募牙儈引蕃貨赴市易務中賈，私市者許糾告，賞倍所告之數”。據經制熙河邊防財用司統計，該司初置時所收息錢為四十一萬四千六百二十六緡、石，第二年即增至六十八萬四千余緡、石。當時內外市易務除按例收取息錢外，商戶若不能按時歸還本息，所罰至重，民多困窮破產。如執政王安禮所云：“市易法行，取息滋多，而輸官不時者有罰息，民至窮困”。

役錢的收入也大為增加。元豐七年（1084），役錢收入達到一千八百七十二萬九千三百貫，較之熙寧九年增加了近一倍。早在熙寧十年，知彭州呂陶就上書反映免役寬剩錢征收過當，要求朝廷給予裁減或暫免數年。其言曰：“朝廷欲寬力役，立法召募，初無過斂民財之意，有司奉行過當，增添科出，謂之寬剩。自熙寧六年施行役法，至今四年，臣本州四縣，已有寬剩錢四萬八千七百餘貫，今歲又須科納一萬餘貫。以成都一路計之，無慮五六十萬，推之天下，見今約有六七百萬貫寬剩在官。歲歲如此，泉幣絕乏，貨法不通，商旅農夫，最受其弊。……乞契勘見在約支幾歲不至缺乏，霈發德音，特免數年；或逐年限定，不得過十分之一。所貴民不重困。”呂陶只是要求對免役法作些局部調整，然而即便如此，朝廷對他的建議仍置若罔聞。同時，元豐年間官府非法升民戶等、多收役錢的現象也十分普遍。以兩浙路為例，最初規定“坊郭戶家產不及二百千，鄉村戶不及五十千，毋輸役錢”，後來卻是“鄉戶不及五十千亦不免輸”。元豐二年，提舉司又聲言坊郭戶免輸法太優，朝廷遂又詔令“如鄉戶法裁定所敷錢數”。對於此類現象，史書評論說：“（免役法）既不究終防弊，而聚斂小人又乘此增取，……至是（元豐中），雇役不加多，而歲入比前增廣，……其流弊已見矣”。

 

二是強化壟斷經營，侵奪商人利益。

熙、豐年間，官府對鹽、茶、礬、鐵、酒等主要商品的生產和流通普遍加強了控制，希圖通過全方位的壟斷經營來增加財政收入。

1、鹽

《宋史》卷一八一《食貨下三》說：“宋自削平諸國，天下鹽利皆歸縣官。官鬻、通商，隨州郡所宜，然亦變革不常，而尤重私販之禁”。所謂“官鬻”，又稱“禁榷”，指官府對食鹽的生產、運輸、銷售各環節進行全面的壟斷經營；所謂“通商”，並非民間自由貿易，而是指官府將鹽轉賣給商人，再由商人按指定的鹽區從事運銷。“通商”的主要形式為鈔鹽制。宋仁宗慶曆八年（1048），陝西提點刑獄兼制置解鹽事范祥首創並推行該制，由商人輸現錢於沿邊州軍，購得鹽鈔（鹽引）後，憑鈔赴解池請鹽貨賣。鈔鹽制是對此前解鹽專賣制度的改革，既是為了適應助邊的形勢需要，也是為了對付邊境地區日益嚴重的青白鹽走私活動。由於鹽利巨大，官府和鹽商圍繞著禁榷與通商、走私與反走私不斷展開鬥爭，其表現形式則是鹽法的屢次變更。但不管怎麼變，朝廷“尤重私販之禁”的主旨是始終一貫的。

鈔鹽制實行後，“解鹽通商，官不復榷”。然而到神宗熙寧年間，市易司又在開封及曹、濮等州實行榷禁。熙寧八年，在大理寺丞張景溫的主持下，“開封府界陽武、酸棗、封丘、考城、東明、白馬、中牟、陳留、長垣、胙城、韋城，曹、濮、澶、懷、濟、單、解州、河中府等州縣，皆官自賣”。不久，實行解鹽官賣的區域又擴大到衛、同、華、陝、應天、河陽等地。官府榷禁後，“鹽價既增，民不肯買，乃課民買官鹽，隨貧富作業為多少之差。買賣私鹽，聽人告，重給賞，以犯人家財給之。買官鹽不盡，留經宿者，同私鹽法。於是民間騷怨”。王安石罷相後，朝廷雖在一些地區恢復解鹽通商，卻又因為“其入不及官賣者”而“官復自賣”。同時，朝廷還重申了市易務在食鹽買賣上的絕對壟斷權：“商鹽入京，悉賣之市易務，……民鹽皆買之市易務，私與商人為市，許告，沒其鹽。”此外，因西北邊事連綿，用度浩大，官府不免濫發鹽鈔，以至鈔引貶值，邊糴踴貴。據載：“鹽鈔舊法每席六緡，至是二緡有餘，商不入粟，邊儲失備”。元豐中雖嘗試了若干辦法來扭轉局面，“然鈔多，卒不能平價”。

在生產海鹽的京東、河北、兩浙、淮南、福建、廣南等路，原先“諸路鹽場廢置，皆視其利之厚薄，價之贏縮，亦未嘗有一定之制”。自元豐三年起，李察、吳居厚相繼在京東路厲行壟斷，“盡竈戶所煮鹽而官自賣，重禁私為市者”，到元豐六年即獲息錢三十六萬緡。接著，朝廷又令河北路效法施行。元豐七年，知滄州趙瞻要求在大名府、澶、恩、信安、雄、霸、瀛、莫、冀等州盡行榷賣以增其利。僅僅過了半年，官府即牟取息錢十六萬七千緡。

值得一提的是，在河北實行榷禁，最為荒謬之舉。早在慶曆年間，三司使王拱辰曾建議在河北實行榷鹽，被張方平阻止，其理由是：“周世宗榷河北鹽，犯輒處死。世宗北伐，父老遮道泣訴，願以鹽課均之兩稅，而馳其禁，許之，今兩稅鹽錢是也。豈非再榷乎？且今未榷，而契丹盜販不已，若榷則鹽貴，契丹之鹽益售，是為我斂怨而使契丹獲福也。”北宋建立以前，河北民戶所納兩稅中即已包含鹽課。如今再行禁榷，其斂錢害民之旨，彰彰明甚。後來，監察御史王巖叟也極言元豐新法之弊，其言曰：“河北二年以來新行鹽法，所在價增一倍，既奪商賈之利，又增居民之價以為息，聞貧家至以鹽比藥”。

北宋時期，東南鹽利為天下之最。在官府壟斷經營的條件下，“鹽之入官，淮南、福建、兩浙之溫、台、明，斤為錢四，杭、秀為錢六，廣南為錢五。其出，視去鹽道里遠近而上下其估，利有至十倍者”。但禁榷既久，種種弊病也隨之產生。其弊之大者，有以下數端：第一，官府鹽價過高，百姓難以承受，因而“私販者眾，轉為盜賊”，反致官府“課額大失”；第二，官府之人監守自盜，走私官鹽以牟取暴利，致使官鹽流失。為掩蓋其劣跡，又不惜以次充好、以沙羼鹽，以至鹽入民手皆苦惡難食；第三，“竈戶煮鹽，與官為市，鹽場不時償其值，竈戶益困”；第四，官府鹽課既已流失，又須支付漕綱輓運的開銷，因而得不償失。

榷禁之弊在江西、荊湖二路表現得尤為突出。此二路均非產鹽區，自宋初以來，其鹽一概仰給於淮南地區。然“江、湖運鹽既雜惡，官估復高，故百姓利食私鹽，……繇是不逞無賴盜販者眾，捕之急則起為盜賊，江、淮間雖衣冠士人，狃於厚利，或以販鹽為事”。江西南部的虔州（今贛州）等地鄰近廣南，廣鹽的品質和價格優越於江西所用的淮南官鹽，因而民間走私廣鹽更為猖獗。熙寧三年，提點江西刑獄張頡曾言：“虔州官鹽鹵濕雜惡，輕不及斤，而價至四十七錢。嶺南盜販入虔，以斤半當一斤，純白不雜，賣錢二十，以故虔人盡食嶺南鹽”。在走私日益嚴重、官府鹽課不登的情況下，有人即提議在江西南部等地罷淮鹽而用廣鹽。

元豐三年，章惇為參知政事，採用郟亶的建議，由三司度支副使蹇周輔前往江西相度更改鹽法。其法大致是：“罷運淮鹽，通般廣鹽一千萬斤於江西虔州、南安軍，復均淮鹽六百一十六萬斤於洪、吉、筠、袁、撫、臨江、建昌、興國軍，以補舊額”。元豐六年，蹇周輔又請運廣鹽數百萬石，分鬻湖南郴、全、道三州，仍均淮鹽於潭、衡、永、全、邵等州。繼江西、湖南之後，“淮西亦推行周輔鹽法”。

以質優價低的廣鹽代替質劣價高的淮鹽，本來是件好事，可蹇周輔的鹽法改革卻完全服務於增斂鹽課這一目的，並非為老百姓著想。嘉祐以來主張以廣鹽代替淮鹽的人們，多以允許民間通商為論。而蹇周輔所建立的鹽法，卻是由官府完全壟斷廣鹽銷售。不僅如此，以前允許民間買撲的江西鹽場，此時也全部收歸官營。更為嚴重的是，江西、湖南在大量運進廣鹽的同時，卻依然保留了此前兩路官售淮鹽的定額，造成兩路官鹽總量劇增。奉行新法的各級官吏遂強行向民戶攤派，以求增課，使得兩路百姓苦不堪言。時人評論蹇氏鹽法“大率峻剝於民，民被其害”，元祐中監察御史孫升又說：“江西、湖南鹽法之害，兩路之民，殘虐塗炭，甚於兵火”，大體都是事實。總而言之，不論廣鹽還是淮鹽，官府之利不能受到絲毫損壞，這便是元豐年間鹽法改革的第一要義。

2、茶

宋初實行茶葉專買專賣，謂之“榷茶”。凡榷茶地區，官府對種茶園戶實行專門管理，園戶“歲課作茶輸租，餘則官悉市之”。彼時“天下茶皆禁，唯川峽、廣南聽民自買賣”，但也嚴禁出境貿易。

榷茶法行之既久，到仁宗時已是弊端叢生。史書記載：“初，官既榷茶，民私蓄盜販皆有禁，……然約束愈密而冒禁愈繁，歲報刑辟，不可勝數。園戶困於征取，官司並緣侵擾，因陷罪戾至破產逃匿者，歲比有之。又茶法屢變，歲課日削。……官茶所在陳積，縣官獲利無幾。”針對這種情況，許多人都建議廢除榷茶，改行通商。自嘉祐以來，“始行通商，雖議者或以為不便，而更法之意則主於優民”。

熙寧年間，因西北開邊經費日增，同時也為了用茶葉跟蕃部交換馬匹，朝廷重又實行榷茶法。熙寧七年，三司幹當公事李在蜀地首推榷茶，“即蜀諸州創設官場，歲增息為四十萬，而重禁榷之令”。此時已多次發生園戶輸納之際，官府“壓其斤重，侵其價直”的情事，使種茶園戶深受其害。繼李主持其事的李稷又奉行過當，進一步加強了禁榷的力度，並且規定州郡地方官員不得越職干預茶場司的事務。從熙寧十年冬到元豐元年秋，不到一年的時間，蜀茶課利即增至七十六萬七千餘緡。李稷也因榷茶有功，被任命為“都大提舉茶場”，總領茶法之事。元豐五年，李稷死於永樂城之役。在他主持茶法的五年期間，“百費外獲淨息四百二十八萬餘緡”。除四川地區外，京西路金州亦設茶場六處，陝西的賣茶場則多達三百三十二個，並行禁榷。元豐七年，福建茶亦復行榷賣，“度逐州軍民戶多少及約鄰路民用之數計置，即官場賣，嚴立告賞禁”。在轉運副使王子京的主持下，強行抑配的現象也極為嚴重。在京師及開封府界，都提舉汴河堤岸宋用臣還建議由官方修置水磨，壟斷末茶經營：“凡在京茶戶擅磨末茶者有禁，並許赴官請買”。又規定：“商賈販茶應往府界及在京，須令產茶山場州軍給引，並赴京場中賣，犯者依私販臘茶法。諸路末茶入府界者，復嚴為之禁”。這些措施對於增加政府收入效果並不明顯，卻已經給商賈造成了很大的不便。

3、礬

礬課收入雖然有限，但官府控制也極嚴格。自入中貿易盛行以後，礬禁有所鬆動，走私漸形抬頭。神宗即位後，又對礬法重新作了整頓。整頓的主旨，仍是恢復和加強官府對礬的榷賣。熙寧中，知慶州王廣淵“請河東、京東、河北、陝西別立礬法，專置提舉官”。隨後，楊蟠請於陝西重行礬禁，朝廷從之。元豐元年，又劃定了礬的銷售區域：“定畿內及京東、西五路許賣晉、隰礬；陝西自潼關以西、黃河以南，達於京西均、房、襄、鄧、金州，則售坊州礬；礬之出於西山、保、霸州者，售於成都、梓州路；出於無為軍者，餘路售之。”並規定：“私鬻與越界者，如私礬法”。“東南九路官自賣礬，發運司總之”。

熙寧元年的礬課收入為三萬六千四百餘緡。此後逐年增加，到熙寧六年達十八萬三千餘緡，並以該年收入定為新額標準。由於元豐年間厲行禁榷，新額標準又被突破。到元豐六年，歲課增至三十三萬七千九百緡。

4、酒

酒、麯專賣也是北宋政府的重要財政來源。當時的酒、麯專賣大體分為三種形式：第一，“三京（東京、西京、南京）官造麯，聽民納直以取”；第二，“諸州城內皆置務釀酒”；第三，“縣、鎮、鄉、閭許民釀而定其歲課”。隨著社會的穩定和經濟的發展，酒的產銷量不斷擴大，政府的酒課收入也迅速增長。“至道二年，兩京諸州收榷課銅錢一百二十一萬四千餘貫、鐵錢一百五十六萬五千餘貫，京城賣麯錢四十八萬餘貫。天禧末，榷課銅錢增七百七十九萬六千餘貫，鐵錢增一百三十五萬四千餘貫，麯錢增三十九萬一千餘貫”。到仁宗時，“天下承平既久，戶口寖蕃，為酒醪以靡穀者益眾”，“諸路酒課，月比歲增，無有藝極”。皇祐年間，酒麯歲課已近一千五百萬貫，另外還有金帛、絲纊、芻粟、材木之類的進項，合錢也達四百萬餘貫。

神宗熙寧年間實行免役法，許民間承買酒麯坊場（此前多交付衙前經營，作為其輦運官物、看守官庫的補償），向官府繳納課利。同時，因官府所定酒麯額度太高，酒戶難以承擔，自熙寧四年（1071）起更定麯法，降低麯額，抬高麯價。元豐又厲行此制，“損額增直，均給（京師）七十店，令月輸錢，周歲而足，月輸不及數，計所負倍罰；其炊醖非時、擅益器量及用私麯，皆立告賞法”。按照立法者的設想，損額抬價，可保官賣麯錢不受損失；而麯少則酒亦少，酒少則價高，酒戶的利益似也可以保證。但從該法實行的效果來看，前一個目的容易達到，後一個目標卻很難實現。史書說：“京師麯法，自熙寧四年更定後，（在京酒戶）多不能償，雖屢閣未請麯數，及損歲額為百五十萬斤，斤增錢至二百四十，未免逋負”。這種情況在元豐年間依然是存在的。

 

三是實行錢法改革。

北宋的主要貨幣仍是銅錢和鐵錢。立國之初，始鑄“宋通元寶”，以取代諸州輕小惡錢和鐵鑞錢。同時，原先各割據政權的舊幣仍在各該區域內通行了一段時間。太宗、真宗年間，江南銅礦大量開採，銅錢鑄造逐年增加，逐漸淘汰了五代以來流行於江南地區的鐵錢。景德中，每年所鑄銅錢已達一百八十三萬貫。鐵錢的鑄造量，大中祥符年間為每年二十一萬貫。仁宗時，西北軍興，用度不足，乃鑄當十大錢，與小錢並用。因“小銅錢三可鑄當十大銅錢一，以故民間盜鑄者衆，錢文大亂，物價翔踴，公私患之”。此後遂有當五、當三、折二之錢問世，盜鑄之風漸漸止息。

在商品經濟日益發展的條件下，錢幣的需求量迅速增加。官府課稅，又多以錢為色目，“諸路錢歲輸京師，四方由此錢重而貨輕”。加之西北戰事連綿，用度日益浩繁，從北宋中期開始，“錢荒”的問題已經十分嚴重。民間毀錢鑄器以邀厚利以及銅錢流失境外等因素，又使“錢荒”現象進一步加劇。神宗熙寧末，張方平曾反映說：“比年公私上下並苦乏錢，百貨不通，人情窘迫，謂之錢荒。……夫鑄錢禁銅之法舊矣，令敕具載，而自熙寧七年頒行新敕，刪去舊條，削除錢禁，以此邊關重車而出，海舶飽載而囬，聞沿邊州軍錢出外界，但每貫收稅錢而已。……又自廢罷銅禁，民間銷毀無復可辦。銷鎔十錢得精銅一兩，造作器用，獲利五倍。如此則逐州置爐，每爐增數，是猶畎澮之益，而供尾閭之泄也”。

為了解決錢荒問題，朝廷也採取了不少措施。例如：增加鑄幣總量，元豐年間的銅錢鑄造額達到五百零六萬貫，為北宋時期的最高水平；盛鑄折二銅錢，使之行於天下，以杜絕民間私鑄之弊；申嚴銅禁，減少銅錢流失；增大紙幣的流通量，規定四川交子一次印行可行用兩界（原以兩年為一界，隨界以新換舊），使實際發行額增加了一倍。

但這些措施只是解決了政府的錢幣收入問題，對緩解民間錢荒的效果並不顯著。事實上，由於官府大量收取青苗錢和役錢，使錢幣囤積於官，民間反而更加缺錢，嚴重影響了商業流通。

除上述三端外，元豐時期政府還通過出賣度牒、根括賦役（唐、鄧、襄、汝等州的墾荒地也不能免）、假和買之名抑配民戶以收取息錢等方式來增加收入，此處不再贅述。

 

三、對官僚體制的調整

在解決財政危機的同時，宋神宗還面臨著吏治腐敗、行政效能低下的問題。王安石等人曾設想通過增祿養廉的辦法來改善吏治，以為“吏祿既厚，則人知自重，不敢冒法，可以省刑”。但實際效果並不理想，“良吏實寡，賕取如故，往往陷重辟”，因而“議者不以為善”。要解決這個問題，必須從制度本身著手，元豐官制改革遂成為神宗主政期間內政改革的一項重要舉措。這項改革雖不能直接促成富國強兵，卻是宋代官制史上的一件大事。

北宋建立之初，官制未暇釐整，其所設置大體因襲唐末五代之舊規。又出於安撫前偽官員及分割事權等項考慮，卒成名實相分、新舊並存的局面。所謂“官、職、差遣相分離”，正反映了官僚制度過渡期的紊亂情形，並非立法建制有以完善的結果。是權宜之制，而非成型之制，適可詬病而無足艶稱。

此種局面因循百年，弊端叢生。舉其大者，有以下數端：名實不符，謂之混亂；機構重疊，謂之臃腫；員額冗濫，謂之糜費；職分不明，謂之誤事。體制、人員雖甚龐大，而優遊閒散、干食吏祿者難以勝數；君主始欲總攬權力，而卒致事之巨細一併纏身，不勝其煩。由是“天子臨朝太息於上，而公卿大夫諮嗟悼歎發憤於下，不知幾十年矣”。

司馬光曾說：“今之所謂官者，古之爵也；所謂差遣者，古之官也。官以任能，爵以疇功。今官爵渾殽，品秩紊亂，名實不副，員數濫溢，是以官吏愈多，而萬事益廢。”他還認為官制之弊是造成朝廷財政危機的重要原因之一，因而要求在裁減用度方面作大力整頓。其言曰：“國用不足，在用度大奢，賞賜不節，宗室繁多，官職冗濫，軍旅不精。必須陛下與兩府大臣及三司官吏，深思救弊之術，磨以歲月，庶幾有效”。這樣的觀點在當時頗具代表性。元豐官制改革，正可謂勢有必至，事所當然。

熙寧年間，為了配合新法的推行，官僚機構已進行了一些局部的調整和改革。例如，初設制置三司條例司，掌經劃邦計、議變舊法、以通天下之利；後廢該司，歸於中書，改以司農寺主持青苗、農田水利、免役、保甲等法，兼掌考校升黜諸路提舉常平官；設軍器監，負責兵器製造；改審官院為審官東院，負責文臣京朝官磨勘。另設審官西院，掌閤門祗候、大使臣以上武官磨勘、差遣（此前由樞密院負責）。審官東、西院並隸中書門下；恢復將作監的職能，專司土木工匠之政令及京城繕修事宜。此外，對大理寺、國子監、太學等機構也作了相應調整。到元豐年間，在宋神宗的主持下，對中央文官制度及機構進行了全面改革。

元豐三年，神宗頒賜經過校定的《唐六典》，成立詳定官制所，詔令參酌前代官制，“使臺、省、寺、監之官，實典職事，領空名者一切罷去，而易之以階，因以制祿”。元豐改制的主旨可概括為八個字：循名責實，因階制祿。即改變唐末五代以來官名與實職相分離的狀況，調整和裁併中央文官機構，對其職司、權限重新加以釐定；對原先的文散官進行調整，改二十九階為二十四階，作為新的寄祿官（所謂“以階易官”），以決定文臣京、朝官的官品與俸祿。

全面釐正官制是一件牽扯面極大的事情，為了確保調整過程中的新舊銜接、職能轉換、政令傳達等能夠順利進行，一些朝臣勞思苦慮，提出過不少較為合理的建議。如直龍圖閣曾肇曾經上言：“伏覩修定官制，即百司庶務既已類別，若以所分之職、所總之務，因今日之有司，擇可屬以事者，使之區處，自位敘、名分、憲令、版圖、文移、案牘、訟訴、期會，總領循行，舉明鉤考，有革有因，有損有益，有舉諸此而施諸彼，有捨諸彼而受諸此，有當警於官，有當布於衆者，自一事以上本末次第，使更制之前，習勒已定，則命出之日，但在奉行而已。蓋吏部於尚書為六官之首，試節而言之：其所總者選事也，流內銓、三班、東審官之任，皆當歸之；誠因今日之有司，擇可屬以事者，使之區處。自令、僕射、尚書、侍郎、郎中、員外郎，以其位之升降，為其任之繁簡，使省書審決，某當屬尚書、侍郎，某當屬令、僕射，各以其所屬，預為科別，如此，則新命之官不煩而知其任矣。曹局吏員，如三班諸房十有六，諸吏六十有四，其所別之司，所隸之人，不必盡易，惟當合者合之，當析者析之，當損者損之，當益者益之，使諸曹所主，因其舊習，如此，則新補之吏不諭而知其守矣。憲令、版圖、文移、案牘、訟訴、期會，總領循行，舉明鉤考，其因革損益之不同，與有舉諸此而施諸彼，有捨諸彼而受諸此，有當警於官、布於衆者，皆前事之期，莫不考定，如此，則新出之政不戒而知其敘矣。夫新命之官不煩而知其任，新補之吏不諭而知其守，新出之政不戒而知其敘，則推行之始，去故取新，所以待之者備矣。其於選事如此，旁至於司封、司勳、考功當隸之者，內服、外服、庶工、萬事當歸之者，推此以通彼，則吏部之任，不待命出之日聞而後辨，推而後通也。試即吏部而言之，體當如此，其於百工庶職素具以待新政之行者，臣之妄意，竊以謂無易此也。夫然則體雖至大，而操之有要，事雖一變，而處之有素。一日之間，官號法制鼎新於上，彝倫庶政率行於下，內外遠近，雖改視易聽，而持循安習，無異于常。”

經過改革後，中央文官系統實行三省六部制，以三省長官為宰相、執政。同時保留樞密院，“省其務之細者歸之有司”，“隨事分隸六曹，專以本兵為職”。這樣就仍然保持了都堂（中書）與樞密院對掌行政、軍政的“二府”制格局。宰相之名，由“同中書門下平章事”改為“尚書左僕射兼門下侍郎”（左相）、“尚書右僕射兼中書侍郎”（右相），右相之權重於左相；廢“參知政事”之名，改以尚書左、右丞、中書侍郎、門下侍郎為執政；改“樞密使”為“知樞密院事”，“樞密副使”為“同知樞密院事”，以為樞密院長貳，仍在執政之列。

省、部、臺、諫、寺、監各機構的改革，均基本依照《唐六典》而有所充實。例如：三省履行政務並不嚴格遵循唐代“中書取旨，門下複奏，尚書施行”的分權制度，而是採取宰執事前共同商議，然後由“三省同奉聖旨”行下的方式，以利於提高施政效率；唐代中低級武官的選任均歸屬兵部，如今悉歸吏部。其中，原審官西院（主管中級武官選任）改為吏部尚書右選，原三班院（負責初級武官選任）改為吏部侍郎右選；廢除三司，其主體部分及司農寺的部分職權均歸於戶部，使戶部的事權較唐代更加充實；工部的職權原先幾乎全為三司所奪，如今復歸本部；兵部大政已歸於樞密院，且武官選任之權又為吏部所奪，故其職事已大為削弱；諫院被廢，仍設左、右諫議大夫，左、右司諫，左、右正言，左屬門下，右歸中書。諫官雖仍“掌規諷諭”，但其工作對象已由皇帝轉向百官，“繩愆糾謬”的功能大為增強，臺、諫並稱已成定局，這是有別於唐制的關鍵之處。

可以認為，宋代官制在元豐改革後纔算步入正軌，其意義自然應予肯定。但此次改革僅涉及中央文官系統，而“倉庫百司及武臣、外官”則“未暇釐正”，因此是不全面的。更重要的是，此次改革基本沒有觸及弊端更大、關乎宋朝國運至為深切的軍事體制，特別是軍事統率系統和指揮機制，終至“積弱”之局難以挽囬，這是十分令人遺憾的。

 

四、西北戰事的艱難與挫折

宋神宗夢寐以求的目標，就是痛懲西夏、契丹，一雪祖宗之恥，恢復中原王朝至尊無上的地位。其畢生精力和心血盡瘁於斯，熙、豐年間的變法也是圍繞著這一根本目標而展開的。陸佃在《神宗皇帝實錄敘論》中說：

（神宗）常惋憤敵人倔強，久割據燕，慨然有恢復之志，聚金帛內帑，自製四言詩一章曰：“五季失圖，獫狁孔熾。藝祖造邦，思有懲艾。積帛內帑，幾以募士。曾孫承之，敢忘闕志！”每庫以詩一字目之。既而儲積如丘山，屋盡溢，不能容。又別命置庫增廣之，賦詩二十字，分揭其上曰：“每虔夕惕心，妄意遵遺業。顧予不武姿，何日成戎捷？”其規模宏遠如此。迨元豐間，年穀屢登，積粟塞上，蓋數千萬石。而四方常平之錢，不可勝計，餘財羨澤，至今蒙利。

宋神宗不惜承擔“聚斂”、“擾民”的惡名，費盡周折積累起巨額的財富，為的就是在對外戰爭中有以逞志。然而他在這方面的努力並不順利。

自仁宗慶曆四年（1044）宋、夏和議後，中國北方出現了北宋、遼和西夏三足鼎立的局面。彼時遼朝仍保有北方強大帝國的威勢，與宋並峙稱雄。但因實力已有所衰減，又在西南蕃部問題上與西夏矛盾加劇，所以在北宋與西夏的持續衝突中基本保持中立，除偶有趁火打劫、以求漁翁之利的行徑外，並未對北宋邊防造成重大威脅。再看北宋與西夏的關係，雙方恢復和平僅二十年，即又重啟戰端，且兵連禍結，難分難解，迄於北宋末年。

如果說仁宗年間的宋、夏衝突是因為新崛起的西夏帝國為謀求與中原王朝平起平坐的地位而採取主動，那麼神宗時期雙方的交惡則是以北宋為主動一方的。在此期間，宋神宗一直沒有放棄痛懲乃至殄滅西夏的野心，直到永樂城之役慘敗後才算夢醒。客觀的形勢和最高統治者的主觀願望，決定了這一時期北宋王朝的對外戰略，這就是：對北方的遼朝採取守勢，儘量避免衝突，維持和平局面；對西夏及西北諸蕃採取攻勢，積極招降納叛，開疆拓土，以求重振雄威。

治平四年（1067）正月，宋英宗去世，神宗繼位。同年底，夏毅宗諒祚也魂歸西天，其子秉常繼位，是為夏惠宗。秉常繼位時年僅七歲，由母親梁太后攝政，母舅梁乙埋為國相。在以後的歲月裡，這種“主少國疑”的局面以及由此而引發的西夏國主與太后、王室嵬名氏與外戚諸梁之間的矛盾，也成為誘使宋朝“火中取栗”的重要原因。

就在這一年的冬十月，宋將知青澗城种諤突襲西夏，俘其監軍嵬名山，一舉收復了綏州。諒祚進行報復，誘殺了宋將楊定、侍其臻等人。宋、夏由此重開戰端。諒祚死後，宋朝曾許以綏州交換塞門、安遠二砦，未果。宋方遂在綏州築城，改名綏德城，以為長久佔領之計。這些行動都得到了宋神宗的首肯。

熙寧元年（1068），“客遊陝西，訪採邊事”的王韶進京獻上《平戎策》三篇，其畧云：

西夏可取。欲取西夏，當先復河、湟，則夏人有腹背受敵之擾。夏人比年攻青唐，不能克，萬一克之，必併兵南向，大掠秦、渭之間，牧馬於蘭、會，斷古渭境，盡服南山生羌，西築武勝，遣兵時掠洮、河，則隴、蜀諸郡當盡驚擾，瞎征兄弟其能自保邪？今唃氏子孫，唯董氊粗能自立，瞎征、欺巴溫之徒，文法所及，各不過一二百里，其勢豈能與西人抗哉！武威之南，至於洮、河、蘭、鄯，皆故漢郡縣，所謂湟中、浩亹、大小榆、枹罕，土地肥美，宜五種者在焉。幸今諸羌瓜分，莫相統一，此正可併合而兼撫之時也。諸種既服，唃氏敢不歸？唃氏歸則河西李氏在吾股掌中矣。且唃氏子孫，瞎征差盛，為諸羌所畏，若招諭之，使居武勝或渭源城，使糾合宗黨，制其部族，慣用漢法，異時族類雖盛，不過一延州李士彬、環州慕恩耳。為漢有肘腋之助，且使夏人無所連結，策之上也。

王韶所說的河、湟地區，北接西夏右廂之區，西連青唐（今西寧），長期以來是吐蕃諸部的居住地。對西夏、北宋而言，河、湟地區都具有極為重要的戰略價值。西夏建國以來，一直企圖收服南部諸蕃，其首要目標則鎖定在盤踞於青唐地區，在吐蕃各部中最為強大的唃廝囉部。因為，若能解決唃氏，西夏就可徹底免除後顧之憂，向東、向北與宋、遼爭衡。同樣，為了遏制西夏的崛起，遼、宋也每每利用和聯合青唐蕃部，以收牽制之效。從唃廝囉到董氊，情況一直如此。另外，河、湟地接秦鳳前線，北宋若能收服此地，即可從側後拊西夏之背，對其造成嚴重威脅。從這個意義上講，王韶提出“欲取西夏，當先復河、湟”是很有見地的，因而受到神宗的高度重視，也得到了王安石的全力支持。

不久，王韶即被任命為秦鳳路經略安撫司主管機宜文字。熙寧四年八月，設置洮河安撫司，以王韶主持其事，開始經營河、湟地區。次年五月，又以古渭寨為通遠軍，由王韶兼知軍事。八月，王韶率兵擊敗吐蕃及西羌軍隊。不久，改鎮洮軍為熙州（今甘肅臨洮），創置熙河路，以王韶為經略安撫使。熙寧六年春，王韶又親率部隊，南入洮州（今甘肅臨潭）界內，打敗蕃部首領木征，佔領了河州（今甘肅臨夏）。隨即又進軍一千八百里，歷時五十四天，佔領了宕（今甘肅宕昌）、岷（今甘肅岷縣）、疊（今臨潭縣南的迭部）、洮等州。經過兩年多的努力，王韶拓地二千餘裡，招撫諸蕃三十余萬帳，對西夏右廂地區建起了一道利於攻守進退的戰線，基本實現了“斷西夏右臂”的目標。

收復河湟的勝利使宋神宗大受鼓舞，也使得北宋在對夏關係中居於更有利的地位。此後西夏的勢力有所收縮，對宋採取守勢。北宋則一方面忙於鞏固新收復的地區，另一方面又調整和充實西北邊備，以等待時機、圖謀再舉。熙寧八年，宋朝用於防備西夏的邊防軍達到四十二將。其中：鄜延路九將，涇原路十一將，環慶路八將，秦鳳路五將，熙河路九將。

熙寧九年，西夏國主秉常已滿十六歲，開始親政。與此同時，他跟母后及舅氏的矛盾也開始表面化。元豐三年，秉常因不滿於母后的支配，放棄了梁太后在熙寧三年恢復的黨項族官方禮儀，轉而行用漢禮。元豐四年（1081）四月，西夏國內終於爆發了一場嚴重的政治危機：漢人將領李清建議秉常將黃河以南之地（一說是河州、洮州、積石軍一帶地區，另一說則指今鄂爾多斯南部地區）歸還給宋朝，與宋媾和，秉常意頗向之。梁太后知悉後大為震怒，遂設計害死李清，並將秉常囚禁起來。西夏統治集團由此分裂，秉常的支持者召集軍隊，公然反對梁氏專權，雙方紛爭不已。

宋朝認為，這正是進攻西夏的絕佳時機。在种諤、俞允等人的竭力陳說下，宋神宗於該年七月親下手詔，對西夏發動了規模空前的五路進攻。其具體部署是：命宦官李憲出熙河，种諤出鄜延，高遵裕出環慶，劉昌祚出涇原，宦官王中正出麟府；涇原、環慶兩路會師先取靈州，麟府、鄜延兩路先會於夏州，再取懷州渡，最後會攻興州。又詔蕃部首領董氊派蕃兵協同宋軍進攻，並指示李憲說：“若（蕃兵）赴興、靈道路阻遠，即領全軍過河，攻取涼州”。宋神宗還在給李憲、种諤的詔書中聲言：“今來舉動，不同凡敵，圖人百年一國，甚非細事，苟非上下畢力，將士協心，曷以共濟？須不惜爵賞，鼓勵三軍之氣”。言下頗有一鼓作氣、滅此朝食的決心。

戰事初起，宋軍進展順利，諸路捷報頻傳。但這樣的勢頭並未維持多久就終止了。

劉昌祚領兵五萬，受高遵裕節制，首先向夏境挺進。劉昌祚一路擊敗西夏守軍，乘勝直抵靈州城下。但高遵裕唯恐昌祚獨成大功，命他停止進攻，等待後兵。當高遵裕率軍到達時，西夏已作好防禦準備，以致宋軍圍城十八天卻無法攻下。夏人見宋方孤軍深入，遂決黃河水淹灌宋軍營壘，又派兵斷絕宋軍糧道，使宋軍凍溺饑餓而死者不可勝計。在這種情況下，高遵裕不得不下令撤退，途中又遭夏兵追擊，傷亡慘重。

种諤率部從綏德城出發，沿無定河西進，連破銀、石、夏等州。前進到索家平（一謂“麻家平”）時，軍糧缺乏，天又下起大雪，大校劉歸仁擅自南逃，种諤不得不引兵撤退，所部死亡潰散者甚衆，入塞者僅三萬人。

王中正領兵六萬從麟州出發，渡過無定河，順水北行。沿途多沙泥濘，士馬多有陷沒，糧草又供應不上。軍行至宥州奈王井，軍糧告竭，士兵死者已達二萬人，被迫後撤。

李憲統領熙河、秦鳳七軍及董氈的三萬蕃兵，先敗夏兵於西市新城，再破之于女遮谷，斬獲甚衆。宋軍乘勝收復古蘭州城，繼而又從蘭州出發，東進佔領龕谷，至十月駐營於天都山下。因獲知前線失利，遂於十一月撤回熙河。

在戰爭過程中，西夏經過初期的慌亂挫折後，即審時度勢，堅壁清野，縱敵深入，收縮戰線，保存實力，不斷襲擾和疲弊宋軍，而在關鍵的戰略要點（如靈州）作堅強有力的抵抗，終於挫敗宋軍，迫其知難而退。反視宋軍戰畧戰術，則可謂漏洞百出。試舉數端：第一，戰前未作充分的動員和準備，未作周密的計畫和部署，出兵失之於倉促草率；第二，缺少一位總攬全局、衆望所歸的戰場主帥，卒致諸路兵馬不能協同配合，陷於各自為戰的境地；第三，個別重要將領（如高遵裕）無才無德，嫉賢妒能，私心作恠，以之統軍則無軍不亂，以之作戰則無仗不敗；第四，縱觀北宋開國以來的歷次對外戰爭，後勤補給之艱難始終是無法解決的痼疾，在此次五路行動中又突出地表現出來。這個問題絕非就事論事便可說明的。以當時的物質和技術條件而論，要組織一場數十萬人規模的、步兵佔絕大多數的、遠離後方戰畧依託的、多個戰役方向的重大軍事行動，且又要做到後勤無虞、士飽馬騰、資訊暢通、配合協調，無疑是一樁極其困難的事情，似乎難以完全苛責古人；第五，檢點宋軍兵員損失，除去作戰傷亡及客觀因素所致（如天氣、地形、缺糧等），潰散者佔有極大的比重。這暴露出宋軍將領的統兵能力以及士卒的訓練和素質等方面都存在嚴重缺陷，也表明宋神宗的整軍努力並無多大成效；第六，宋朝的戰爭決策者既不能很好地知己，更沒有做到知彼。其對於敵方內部的瞭解是非常淺薄的，至少是流於表面的。其發動戰爭的依據，除自身的衝動和野心外，往往寄託於敵方虛弱的假設之上，因而輕敵的心理，僥倖以求一逞的心理，在所難免。事實上，北宋君臣很少有人能夠或者願意正視西夏崛起的現實，這種認識上的誤區始終存在；最後，“將從中御”的祖宗家法仍具有極頑強的“生命力”，對武人的防範仍是宋朝君臣的一致共識。宋神宗親降《營陣法》，已屬荒謬，而高遵裕仍恐“未諭深旨”，要求朝廷派遣使臣前來督導。我們無需過份指責宋神宗以宦者主兵事的做法，因為宦者裏面未必沒有知兵者，更何況深居九重的君主，對於“心腹耳目”始終有一種天然的依賴和信任。真正的問題在於，宋朝的立國精神和制度設計絕對有害於軍事人才的脫穎而出。軍事人才若沒有足夠的戰場自主權和施展其才華的空間，是絕對打不了勝仗的。越是私心自用、自視英明的君主，其對於戰爭所造成的負面影響往往越大。

宋神宗的滅夏熱情並沒有因為“五路進攻”的受挫而降溫。宋軍在此次行動中也絕非一無所獲：由於西夏執行堅壁清野的政策，精銳主力大部北撤以保興、靈，宋軍得以順利進佔銀、石、夏、宥等州，使“陷沒百年”之地一度復歸版圖。橫山之利，宋有其半。這對西夏來說，的確是很大的損失；蘭州和會州為熙河、秦鳳的北面屏障，此次被宋軍收復，使宋朝在戰畧上處於更有利的地位。另外，通過厲行變法而積累起來的大量財富，也支撐著宋神宗“欲大有為”的信心和底氣。

元豐五年，李憲請求再次出兵，集中主力於涇原一路，“自西寧寨進置保（堡）障，直抵鳴沙城，以為駐兵討賊之地”。种諤也上策說：“橫山延袤千里，多馬宜稼，人物勁悍善戰，且有鹽鐵之利，夏人恃以為生；其城壘皆控險，足以守禦。今之興功，當自銀州始。其次遷宥州，又其次修夏州，三郡鼎峙，則橫山之地已囊括其中。又其次修鹽州，則橫山強兵戰馬、山澤之利，盡歸中國。其勢居髙，俯視興、靈，可以直覆巢穴。”他建議朝廷重點經營橫山之地，沿銀、宥、夏、鹽等州加強防衛，鞏固和擴大對這一地區的佔領，使之既成為邊防前哨，又成為前進基地。這樣就能在西夏南部建起一道戰畧封鎖線，困逼興州、靈州，迫使西夏就範。

李憲、种諤的建議得到了宋神宗和宰相王珪的支持。為了進一步摸清情況，宋廷又派給事中徐禧和內侍李舜舉巡視邊防。徐禧主張先在銀、夏、宥三州交界之處修築永樂城（今陝西米脂西），其言曰：“銀州雖據明堂川、無定河之會，而故城東南已為河水所吞，其西北又阻天塹，實不如永樂之形勢險阨。竊惟銀、夏、宥三州，陷沒百年，一日興複，於邊將事功，實為俊偉，軍鋒士氣，固已百倍；但建州之始，煩費不貲。若選擇要會，建置堡柵，名雖非州，實有其地，舊來疆塞，乃在腹心”。朝廷接受了他的意見，並命他專主築城之事。

徐禧發蕃、漢兵民興工修築，十四日即成。永樂城距銀州故城二十五里，迫近宥州，又扼橫山關隘，形勢險峻，為兵家必爭之地。彼時西夏已在涇原以北集結重兵，隨時監視宋軍行動。永樂城剛剛築好，西夏即傾師來攻，號稱三十萬。告急者頻頻而至，徐禧卻不相信，且發為大言：“彼若大來，是吾立功取富貴之秋也。”此時宋方守軍才三萬餘人，力量對比如此懸殊，徐禧竟還一味做著破敵立功的美夢，可見其懵懂到什麼程度。

西夏精銳騎兵“鐵鷂子”首先搶渡無定河，突入宋軍戰陣，勢不可擋。宋軍倉惶退入城中，士卒前後相踐，死傷慘重。西夏以絕對優勢兵力圍住永樂城，遊騎掠及米脂；又佔據水砦，截斷宋軍水源。城中斷水多日，士卒渴死者十之六七，至絞馬糞汁飲之。夏兵乘夜雨急攻，城遂陷落。此役，宋守城之兵全軍覆沒，徐禧、李舜舉等人陣亡，城中囤聚的大量輜重財貨也損失殆盡。

永樂城之敗給宋神宗以極其沉重的打擊，先是“涕泣悲憤，為之不食”，繼而又“深自悔咎”，從此喪失了進取西夏的勇氣和信心，“無意於西伐矣”。

西夏取得大勝後，攻勢稍稍恢復，多次襲擾北宋邊境。元豐六年、七年又對戰畧要地蘭州發動了兩次大規模的進攻，但未能得逞。宋軍則堅守已有的各戰畧支點，並且採用淺攻之計，沿邊出擊，擾夏耕獲，形勢進入相持狀態。

（注释从略）